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BOE
núm.
261
Miércoles 31 octubre 2007
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Sin embargo, aun siendo la necesidad de incorporar a
nuestro ordenamiento la Directiva 2004/18/CE el motivo
determinante de la apertura de un nuevo proceso de revi-
sión de nuestra legislación de contratos públicos, este
punto de partida no ha operado como límite o condicio-
nante de su alcance. La norma resultante, en consecuen-
cia, no se constriñe a trasponer las nuevas directrices
comunitarias, sino que, adoptando un planteamiento de
reforma global, introduce modificaciones en diversos
ámbitos de esta legislación, en respuesta a las peticiones
formuladas desde múltiples instancias (administrativas,
académicas, sociales y empresariales) de introducir diver-
sas mejoras en la misma y dar solución a ciertos proble-
mas que la experiencia aplicativa de la Ley de Contratos
de las Administraciones Públicas ha ido poniendo de
relieve.
II
Hasta el momento, las reformas de la legislación de
contratos que se han sucedido desde 1986 han sido tribu-
tarias, en última instancia, del planteamiento de la Ley de
Contratos del Estado cuyo modelo de regulación se ha ido
asumiendo por los diferentes textos legales sin ser objeto
de un cuestionamiento de fondo; incluso la Ley de 18 de
mayo de 1995, que supuso un punto de inflexión para
nuestra legislación en la materia, respondía, en sus con-
cepciones básicas, a ese modelo. La normativa de contra-
tos del sector público se ha construido, en este sistema,
alrededor del contrato de la Administración Pública (ya
sea ésta únicamente la Administración General del
Estado, como en la Ley de 1965, o ya se entienda el con-
cepto en un sentido más amplio, como comienza a apun-
tarse a partir de 1986 y se consagra de forma abierta a
partir de 1995) y, más específicamente, en torno al con-
trato administrativo de la Administración Pública. La
necesidad de pautar la contratación de otros sujetos –ya
fuese por determinaciones de derecho comunitario, cuyas
disposiciones en la materia se aplican a otras entidades
del sector público o incluso a sujetos de derecho que se
encuentran fuera de él, o por razones de política legisla-
tiva interna, con el fin de cerrar las normas sobre contra-
tación del sector público– se solventaba en este modelo
bien mediante la extensión parcial de esa regulación (en
lo que se refería a normas incluidas en el ámbito de regu-
lación propio de las Directivas comunitarias: disposicio-
nes sobre preparación y adjudicación del contrato y sobre
requisitos de aptitud –capacidad y solvencia– del contra-
tista particular, básicamente) a ciertos contratos sujetos a
las disposiciones comunitarias, bien mediante la declara-
ción de sometimiento de los restantes contratos del sec-
tor público a ciertos principios que debían presidir su
adjudicación. Esta técnica de regulación presentaba los
inconvenientes fundamentales de situar el régimen apli-
cable a los contratos no celebrados por Administraciones
Públicas en un ámbito caracterizado por su indefinición,
rasgo especialmente notorio en el caso de los contratos
no sujetos a las directivas comunitarias, y de renunciar,
en el caso de los contratos sometidos a sus previsiones, a
efectuar una modulación de las diferentes normas de ese
régimen para ajustarlas a las características propias de
los distintos sujetos que debían aplicarlo, en la medida en
que esa traslación de disposiciones pensadas inicial-
mente para Administraciones Públicas se efectuaba en
bloque y sin interposición de una deseable actividad de
adecuación, que se ponía bajo la responsabilidad de su
intérprete o aplicador.
Inseparablemente unido a lo anterior
, la opción de
regular los contratos públicos a partir de la disciplina de
los contratos celebrados por la Administración ha contri-
buido en gran medida a evitar el planteamiento de la
cuestión relativa a la conveniencia de identificar inequívo-
camente los ámbitos de esta normativa que se encuen-
tran condicionados por las prescripciones de las directi-
vas comunitarias debido a que, en todo lo que se refiere a
exigencias procedimentales, garantías para el licitador, y
preservación de los principios de publicidad, concurren-
cia y transparencia, nuestras legislación de contratos ha
sido siempre equiparable a la europea, cuando no más
estricta. Ello ha difuminado las fronteras entre lo comuni-
tario y lo nacional en nuestras normas contractuales y,
consiguientemente, ha enturbiado el análisis de las rela-
ciones entre ambas esferas.
Desde la consideración metodológica de que resulta
inaplazable insertar nuestra legislación en la materia den-
tro de un marco de referencia que permita superar estas
limitaciones, la Ley de Contratos del Sector Público ha
adoptado un enfoque que, separándose de sus antece-
dentes, aborda la regulación de la actividad contractual
pública desde una definición amplia de su ámbito de apli-
cación y buscando una identificación funcional precisa
del área normativa vinculada a las directivas europeas
sobre contratos públicos, teniendo en cuenta que se trata
de una Ley que ha de operar en un contexto jurídico fuer
-
temente mediatizado por normas supranacionales y en
relación con una variada tipología de sujetos. Desarrollar
la Ley de contratos como una norma que, desde su plan-
teamiento inicial, se diseñe teniendo en cuenta su aplica-
bilidad a todos los sujetos del sector público, permite dar
una respuesta más adecuada a los problemas antes apun-
tados, aproximando su ámbito de aplicación al de las
normas comunitarias de referencia, incrementando la
seguridad jurídica al eliminar remisiones imprecisas y
clarificar las normas de aplicación, aumentando la eficien-
cia de la legislación al tomar en cuenta la configuración
jurídica peculiar de cada destinatario para modular ade-
cuadamente las reglas que le son aplicables, y previendo
un nicho normativo para que, en línea con las posiciones
que postulan una mayor disciplina en la actuación del
sector público en su conjunto, puedan incluirse reglas
para sujetos que tradicionalmente se han situado extra-
muros de esta legislación. La identificación de las disposi-
ciones ligadas a las directivas de contratación, por su
parte, permite enmarcar de forma nítida el ámbito de
regulación disponible para el legislador nacional, dentro
del respeto a los principios y disposiciones del Derecho
Comunitario originario que determinan la sumisión de
toda la contratación pública, cuando menos, a los princi-
pios de publicidad y concurrencia, a efectos de matizar el
régimen de contratación de los diferentes sujetos someti-
dos a la Ley, y facilitar el análisis de la norma de cara a
adoptar decisiones de política legislativa.
III
Ratificando este cambio de enfoque, la presente Ley
se separa de la arquitectura adoptada por la legislación de
contratos públicos desde la Ley 13/1995, de 18 de mayo,
basado en una estructura bipolar construida alrededor de
una «parte general»
, compuesta por normas aplicables a
todos los contratos, y una «parte especial», en la que se
recogían las peculiaridades de régimen jurídico de los
contratos administrativos «típicos»
. Esta sistemática, que
constituyó un notable avance técnico respecto de la con-
figuración clásica de la Ley de Contratos del Estado, no
resulta, sin embargo, la más adecuada para dar soporte a
una norma con el alcance que se pretende para la Ley de
Contratos del Sector Público, afectada por los condicio-
nantes de regular de forma directa el régimen de contra-
tación de un abanico más amplio de sujetos destinatarios,
y de hacer posible, desde la misma estructura de la Ley
,
un tratamiento diferenciado de las normas que son trans-
cripción de disposiciones comunitarias.
Así, el articulado de la Ley se ha estructurado en un
Título preliminar dedicado a recoger unas disposiciones
generales y cinco Libros que se dedican, sucesivamente,